Par une décision n°495025 du 18 septembre 2025, le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question (QPC) relative à la conformité à la Constitution de la procédure de l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).
Pour mémoire, l’autorisation de nombreuses installations agrivoltaïques et agricompatibles est subordonnée à l’expression par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) d’un avis conforme. L’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (APER) a en effet inséré, au sein du code de l’urbanisme, un article L. 111-31 du code de l’urbanisme aux termes duquel l’implantation d’installations agrivoltaïques et agricompatibles sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) est autorisée sur avis conforme de la CDEPENAF, sauf, après l’entrée en vigueur du document-cadre départemental prévu à l’article L. 111-29 du même code, pour les projets d’installations agricompatibles envisagés dans une zone couverte par un document-cadre, pour lesquels la CDPENAF rend un avis simple.
Les porteurs de projets d’installations agrivoltaïques et agricompatibles peuvent craindre que cet avis conforme de la CDEPENAF n’aboutisse à lui conférer un pouvoir de décision véritable. La CDEPENAF est surtout composée de représentants des professions agricoles de telle sorte qu’il n’est pas démontré que les différents acteurs et les différents intérêts d’un projet agrivoltaïque soient représentés de manière équilibrée.
C’est dans ce contexte que la société X a :
- D’une part, déposé devant le Conseil d’Etat un recours en annulation des articles 2, 3 et 4 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, ainsi que son décret rectificatif publié le 27 avril 2024
- D’autre part, demandé au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question (QPC) de la conformité à la Constitution de l’article 54 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables dite » loi APER » en tant qu’il introduit, dans le code de l’urbanisme, des articles L. 111-31 et L. 111-32 et, dans le code de l’énergie, un article L. 314-40 prévoyant l’intervention d’un avis conforme de la CDEPENAF, ainsi que des articles L.112-1-1, L. 112-1-2 et L. 181-10 du code rural et de la pêche maritime relatifs à la composition et l’office de cette commission.
Le Conseil d’Etat a rejeté cette QPC notamment pour les motifs suivants :
- Le Conseil d’Etat a considéré que l’attribution par le législateur d’un pouvoir d’avis conforme à la CDPENAF ne revient pas à lui déléguer un pouvoir de décision ;
- L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 n’a pas d’incidence sur la composition des autorités administratives exprimant un avis conforme. La composition de la CDPENAF ou bien l’absence de composition précise de la CDPENAF par le législateur ne posent donc pas de difficulté au regard de cet article qui ne lui est pas applicable. Pour mémoire, l’article 16 DDHC dispose : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution. » ;
- Le grief relatif à la liberté d’entreprendre doit être écarté dès lors que le législateur a poursuivi un but d’intérêt général en réalisant un équilibre entre le développement de cette énergie renouvelable et la préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières ;
- La différence de situation entre les projets d’implantation d’installations agricompatibles dans une zone couverte par un document-cadre les projets d’implantation d’installations agricompatibles lorsqu’un tel document-cadre n’a pas été établi dans le département ou que les projets d’implantation d’installations agrivoltaïques justifie que l’avis soit simple dans le premier cas et conforme pour les seconds, sans violation du principe d’égalité ;
- La CDPENAF n’a pas à émettre un avis conforme quant à la durée des autorisations délivrées en vue de l’implantation d’installations agrivoltaïques ou agricompatibles, ou quant aux conditions de leur démantèlement. Elle ne peut pas exiger des exploitants la constitution de garanties financières particulières.
Vous pouvez retrouver l’intégralité de la décision du Conseil d’Etat, en cliquant sur le lien suivant : Décision n° 495025 – Conseil d’État