Mise à jour : Dans un mail en date du 7 décembre 2020, la DGCL nous a confirmé que la fixation du quorum au tiers s’applique bien aux groupements de collectivités territoriales (catégorie incluant les EPCI à fiscalité propre, les syndicats de communes, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts « restreints » définis à l’article L.5721-8 du CGCT).
La loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ayant prorogé l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 1er juin 2021, les conditions de quorum et de procuration aménagées sont applicables jusqu’à cette date.
Quorum : Possibilité de réunir un tiers des membres des organes délibérants des groupements de collectivités
La loi n°2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a réintroduit en droit une disposition permettant que « les organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics qui en relèvent, les commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux, de la collectivité territoriale de Guyane et du Département de Mayotte et les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne délibèrent valablement que lorsque le tiers de leurs membres en exercice est présent ».
A la suite de la diffusion d’une note de la DGCL (en date du 17 novembre), dans laquelle les dispositions relatives aux conditions de quorum et de procuration sont traitées dans une partie distincte des dispositions applicables aux collectivités et à leurs groupements, une interrogation a émergé à propos de ce que recouvre l’expression « organes délibérants des collectivités et des établissements publics qui en relèvent ».
Pour mémoire, cette disposition, prévue au IV de l’article 6 de la loi du 14 novembre 2020, reprend quasiment à l’identique – pour les éléments qui nous intéressent – une disposition qui avait été introduite par la loi n°2020-290 du 23 mars 2020. A noter que la disposition concernait alors uniquement « les organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics qui en relèvent », son champ d’application ayant ensuite été étendu par l’ordonnance n°2020-391 du 1er avril 2020 aux « commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux, de la collectivité territoriale de Guyane et du Département de Mayotte et les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
L’expression « les organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics qui en relèvent » avait alors nécessité une clarification. Il s’agissait de déterminer si les organes délibérants des groupements de collectivités (cette notion étant précisément définie à l’article L.5111-1 du CGCT) étaient concernés par cette disposition. Or, une note de la DGCL sur la loi d’urgence du 23 mars 2020, qui visait simplement à en présenter les dispositions, avait indiqué que « pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, le fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements sera adapté (quorum, procurations, modalités de vote…) ».
Deux semaines plus tard, la doctrine de l’Etat allait clairement préciser que la disposition assouplissant les conditions de quorum et les règles de procuration était applicable aux groupements de collectivités. En effet, une note explicative de l’ordonnance n°2020-391 du 1er avril 2020 (mise à jour en date du 11 mai 2020), à la rédaction de laquelle avait contribué la DGCL, indiquait que :
« L’article 2 [de l’ordonnance du 1er avril 2020] vient réécrire l’article 10 de la loi n° 2020-290. Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, il fixe au tiers, en lieu et place de la moitié, le quorum de membres nécessaires pour une réunion, non seulement de l’organe délibérant des collectivités et des groupements, mais également des commissions permanentes et des bureaux des EPCI à fiscalité propre. […]».
Les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, des syndicats de communes ainsi que des syndicats mixtes fermés et ouverts « restreints » (au sens de l’article L.5721-8 du CGCT) ont donc pu bénéficier des conditions assouplies de quorum et de procuration jusqu’au 30 août 2020 (date à laquelle cette disposition a expiré).
Par la suite, l’état d’urgence sanitaire a été réactivé le 17 octobre par le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020, tandis que de nouvelles mesures de « confinement », dans des conditions assouplies par rapport au printemps, ont été prévues par le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020.
Une loi était cependant nécessaire pour que la durée de l’état d’urgence sanitaire soit prorogée au-delà de quatre semaines. Alors que le texte de prorogation de l’état d’urgence était examiné par la Commission des lois du Sénat, la disposition qui nous intéresse a été réintroduite, dans sa présente formulation, par un amendement, dont l’exposé des motifs comprenait l’extrait ci-après : « alors que le Gouvernement souhaite prolonger l’état d’urgence sanitaire, déclaré le 21 octobre dernier, le maintien de cette dérogation, établie afin de faciliter le respect des règles sanitaires durant les réunions des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements, apparait nécessaire ».
A notre sens, l’exposé des motifs de cet amendement ne laisse pas de doute sur l’intention du législateur. L’expression « les organes délibérants des collectivités et des établissements publics qui en relèvent » parait ainsi englober notamment les groupements de collectivités. Or, en cas d’interrogation sur la règle de droit à appliquer – la notion « d’établissement public relevant des collectivités » n’ayant pas de définition juridique -, le juge procède à l’examen des travaux parlementaires préalable à l’adoption de la loi. Parmi les pièces qui sont examinées figure normalement l’exposé des motifs des amendements.
L’interprétation selon laquelle les groupements de collectivités sont des établissements publics relevant des collectivités au sens de la présente disposition nous a été confirmée par la DGCL dans un e-mail en date du 7 décembre 2020. Il nous a également été confirmé à cette occasion – mais le texte paraissait à cet égard suffisamment explicite – que contrairement aux bureaux des EPCI à fiscalité propre, les bureaux des syndicats ne sont pas en mesure d’en bénéficier.