Médiation de l'eau

Une ordonnance visant à généraliser et à rationaliser les mécanismes de médiation de la consommation a été publiée au Journal officiel du 21 août 2015. Ce texte transpose en droit français la directive européenne du 21 mai 2013 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation.

Les consommateurs (personnes physiques agissant à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de leur activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale) devraient ainsi pourvoir recourir gratuitement à des processus de médiation en vue de la résolution amiable des litiges qui les opposent à des professionnels (personnes privées ou publiques). Sont visés par les dispositifs de médiation de la consommation les litiges de nature contractuelle portant sur l’exécution d’un contrat de vente ou de fournitures de services, à l’exclusion des litiges concernant les services d’intérêt général non économiques, les services de santé et les services rendus par les prestataires publics de l’enseignement supérieur. Par ailleurs, les dispositifs de médiation n’ont pas vocation à s’appliquer aux réclamations portées par le consommateur auprès du service clientèle du professionnel, ainsi qu’aux négociations directes entre le consommateur et le professionnel et aux tentatives de médiation ou de conciliation ordonnées par un tribunal. Les professionnels disposeront de deux mois, suite à la publication du décret visant à préciser les modalités de mise en œuvre du processus de médiation (cf. décret du 30 octobre 2015 publié au JO du 31 octobre 2015), pour se mettre en conformité avec cette obligation, et plus généralement à l’ensemble des dispositions de l’ordonnance.

tous les professionnels en relation avec des consommateurs (y compris les services publics ayant un caractère industriel et commercial) ont, depuis le 1^er janvier 2016, l’obligation :

• de garantir aux consommateurs la possibilité d’un recours gratuit à un dispositif de médiation conforme aux exigences fixées par le code de la consommation en cas de litige lié à un contrat de consommation (mais cela ne s’applique pas aux autres types de litiges comme on le verra plus loin) ;
• d’informer de façon systématique les consommateurs de cette possibilité de recours et des modalités de saisine de la médiation (en particulier via un site Internet, le règlement de service ou « tout autre support adapté») ;
• d’informer également chaque consommateur, au cas par cas, de la même possibilité de médiation lorsqu’un litige n’a pas pu être réglé directement au niveau du service local.

Le présent message explicite les fondements juridiques et les modalités de cette obligation. Il est assez long en raison de la nouveauté du dispositif et des explications qui sont nécessaires pour préciser son champ d’application.

Pour l’essentiel, il appartient aux opérateurs publics et privés de services d’eau et d’assainissement  de prendre toutes les dispositions nécessaires pour satisfaire les nouvelles règles en matière de médiation. En l’occurrence, une « Médiation de l’eau » a été créée en 2009 à l’initiative la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E), de l’AMF et de l’ADCF pour traiter des litiges entre les entreprises délégataires et leurs abonnés. Après consultation de ses membres, le principe d’ une adhésion de la FNCCR à cette « Médiation de l’eau » a été adopté (finalisation en cours), ouvrant ainsi la voie à un dispositif sectoriel  de médiation conforme à la législation et mutualisé à l’échelle du plus grand nombre d’opérateurs publics et privés des services publics d’eau et d’assainissement. La FNCCR recommande donc à ses adhérents (collectivité en régie et SPL) de conclure « une convention de partenariat et de prestations » avec la Médiation de l’Eau (mais ils restent néanmoins libres d’opter pour d’autres dispositifs de médiation – sous réserve de leur conformité aux obligations précitées).

La note de la FNCCR « généralisation et rationalisation de la médiation pour les litiges de consommation » fournit des explications plus détaillées, et les responsables des services d’eau et d’assainissement trouveront dans la suite du présent message un résumé de ce qu’il est utile de connaitre immédiatement pour insérer la médiation dans les relations avec les consommateurs usagers des services, en rappelant d’abord la définition de « consommateur » donnée par le code de la consommation : « toute personne physique qui agit à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale »).

• Qu’est-ce que la médiation (de façon générale) ?

C’est une procédure très différente des recours judiciaires. Le médiateur n’est pas un juge et il n’a aucun pouvoir pour imposer des décisions aux parties prenantes dans un litige. L’intervention du médiateur suppose normalement l’accord préalable des deux parties (en principe, car nous verrons au point 7 ci-après que les nouvelles dispositions ne permettent pas au professionnel de refuser systématiquement une médiation, ce refus n’est prévu que dans certains cas). Ensuite, le médiateur a pour tâche de proposer des solutions aux litiges qui lui sont soumis, mais les parties prenantes restent libres de refuser les solutions proposées par le médiateur. Elles ont alors la possibilité de se pourvoir devant la juridiction compétente pour trancher le litige si le désaccord persiste (étant entendu que la saisine du médiateur interrompt les délais de recours).

• Pourquoi une obligation de proposer l’intervention gratuite d’un médiateur en cas de litige de consommation ?

Cette obligation est imposée par la directive européenne 2013/11/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation. Selon les termes de la directive, il s’agit d’« assurer un accès à des moyens simples, efficaces, rapides et peu onéreux de résoudre les litiges nationaux et transfrontaliers résultant de la vente de marchandises ou de la prestation de services » afin de réaliser « un niveau élevé de protection des consommateurs » qui est prévu par les Traités de l’Union européenne.

La directive européenne 2013/11/EU est transposée en France par l’ordonnance n°2015-1033 du 20 août 2015 dont le principe général est le suivant : « Tout consommateur a le droit de recourir gratuitement à un médiateur de la consommation en vue de la résolution amiable du litige qui l’oppose à un professionnel. A cet effet, le professionnel garantit au consommateur le recours effectif à un dispositif de médiation de la consommation » (disposition désormais inscrite à l’article L152-1 du code de la consommation).

Un litige de consommation est défini à l’article L151-1 du code de la consommation comme « un litige de nature contractuelle entre un consommateur et un professionnel portant sur l’exécution d’un contrat de vente ou de fourniture de services ».

• Comment se traduit concrètement, pour les services d’eau et d’assainissement, le droit des usagers à recourir gratuitement à un médiateur en cas de litige ?

En pratique, il faut appliquer les dispositions figurant à l’article R156-1 du code de la consommation (article issu du décret n°2015-1382 du 30 octobre 2015, décret d’application de l’ordonnance n°2015-1033 du 20 août 2015 mentionnée ci-dessus) : « En application de l’article L. 156-1, le professionnel communique au consommateur les coordonnées du ou des médiateurs de la consommation dont il relève, en inscrivant ces informations de manière visible et lisible sur son site internet, sur ses conditions générales de vente ou de service, sur ses bons de commande ou sur tout autre support adapté. Il y mentionne également l’adresse du site internet du ou de ces médiateurs. »

En cas de manquement aux dispositions de l’article R156-1 du code de la consommation, l’article L156-3 du même code prévoit une amende administrative dont le montant peut atteindre jusqu’à 15 000 € pour une personne morale. L’amende est susceptible d’être infligée par l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation (c’est-à-dire les agents de la DGCCRF) sur simple constat du non-respect, par un professionnel, de son obligation de communiquer aux consommateurs les coordonnées d’au moins un médiateur qu’ils peuvent solliciter en cas de litige. Il n’est donc pas nécessaire que l’infraction soit portée devant un tribunal pour que le montant de l’amende administrative devienne exigible. Il n’y a cependant pas extrême urgence pour les services d’eau et d’assainissement qui ne sont pas encore en règle avec la nouvelle obligation en vigueur depuis le 1^er janvier dernier. La DGCCRF laisse entendre que, dans un premier temps, seuls des « rappels à l’ordre » sans frais seront adressés aux professionnels retardataires. Mais les récalcitrants qui ne réagiraient pas après un tel rappel risqueront ensuite l’amende administrative de 15 000 €.

Les services d’eau et d’assainissement ont donc intérêt à indiquer un médiateur sur leur site internet (quand il existe) et dans le règlement du service. Le médiateur peut également être mentionné sur les factures d’eau. Dans tous les cas, les abonnés doivent être informés que ce médiateur ne peut pas être saisi avant que le litige ait préalablement été examiné par le service local chargé des réclamations au sein du service d’eau potable ou d’assainissement, ou de la collectivité. Ce point est extrêmement important. Les abonnés ne doivent pas croire qu’ils peuvent saisir directement un médiateur en cas de désaccord avec le service d’eau potable ou d’assainissement. L’article L152-2 du code de la consommation indique au contraire qu’un médiateur ne peut pas examiner un litige que le consommateur n’a pas, préalablement, tenté de résoudre directement auprès du professionnel en adressant à celui-ci une réclamation écrite.

Il est donc essentiel, pour les services d’eau et d’assainissement, de s’organiser pour traiter les réclamations qui peuvent leur être transmises par certains abonnés, et si possible pour apporter une réponse satisfaisante à une forte majorité de ces réclamations au niveau local, afin d’éviter un trop grand nombre de saisines du médiateur, car les interventions de celui-ci : a)mobiliseront les agents du service pour répondre à ses interrogations ; b)auront un coût à la charge du budget de l’eau potable ou de l’assainissement (voir plus loin).

• Quel médiateur choisir ?

Initialement, la FNCCR avait étudié deux solutions pour répondre aux besoins des services d’eau et d’assainissement en matière de médiation :

• soit la généralisation du recours à la Médiation de l’Eau existante depuis plusieurs années (déjà mentionnée ci-dessus) ;
• soit la création d’une autre médiation spécifiquement dédiée aux opérateurs publics (régies et SPL).

Après avoir examiné attentivement les deux options lors de ses séances des 8 octobre et 10 décembre 2015, le Conseil d’Administration de la FNCCR a opté pour une adhésion de la FNCCR à la Médiation de l’Eau existante. Cette solution a été retenue principalement pour des raisons d’économie d’échelles (par rapport à plusieurs médiations fonctionnant en parallèle) et de lisibilité. En particulier, la DGCCRF et une majorité d’associations de consommateurs, que la FNCCR avait consultées, n’étaient pas favorables à ce que deux médiations « concurrentes » coexistent dans un domaine concernant une même activité professionnelle.

Des contacts ont donc été établis entre les responsables de la Médiation de l’Eau et ceux de la FNCCR, et un accord est en cours de finalisation. Il ne reste que quelques points à régler concernant principalement le champ d’application de la Médiation de l’Eau et la clarification du statut des adhérents de la Médiation de l’Eau.

A noter que l’adhésion de la FNCCR à la Médiation de l’Eau, où elle rejoint ainsi les deux associations nationales d’élus locaux qui en sont déjà membres (AMF et AdCF), ne lie pas les collectivités membres de la FNCCR. Celles-ci restent libres de faire appel à un autre médiateur pour leurs services d’eau et d’assainissement, si elles le souhaitent, sous réserve évidemment que ce dispositif de médiation satisfasse à toutes les conditions énumérées par l’article L153-1 du code de la consommation, ce qui n’est pas forcément simple (garanties d’indépendance et d’impartialité, agrément par la « Commission d’évaluation et de contrôle de la médiation de la consommation » prévue par l’article L155-4 du code de la consommation,…). C’est pourquoi, la FNCCR recommande plutôt à ses adhérents (collectivité en régie et SPL) de conclure « une convention de partenariat et de prestation » avec la Médiation de l’Eau.

• Quel est le champ d’intervention de la Médiation de l’Eau ?

Tout d’abord, l’article L152-2 du code de la consommation donne une liste de situations dans lesquelles un médiateur est incompétent pour intervenir dans un litige :

« a) Le consommateur ne justifie pas avoir tenté, au préalable, de résoudre son litige directement auprès du professionnel par une réclamation écrite selon les modalités prévues, le cas échéant, dans le contrat ;

b) La demande est manifestement infondée ou abusive ;

c) Le litige a été précédemment examiné ou est en cours d’examen par un autre médiateur ou par un tribunal ;

d) Le consommateur a introduit sa demande auprès du médiateur dans un délai supérieur à un an à compter de sa réclamation écrite auprès du professionnel ;

e) Le litige n’entre pas dans son champ de compétence ».

L’alinéa a) ci-dessus impose au consommateur de formuler une réclamation écrite préalable, transmise au service d’eau potable ou d’assainissement, avant d’avoir la possibilité de saisir la Médiation de l’Eau. Cette possibilité est donc limitée aux cas où la réponse apportée à la réclamation est jugée insatisfaisante par le consommateur, y compris lorsque le service d’eau ou d’assainissement n’a pas souhaité répondre (ce qui équivaut alors à un rejet de la réclamation).

L’alinéa e) pose la question, qui n’est pas simple, des champs de compétence respectifs du Défenseur des Droits et de la Médiation de l’Eau. Cette dernière intervient dans le cadre juridique fixé par la directive européenne 2013/11/EU et l’ordonnance du 20 août 2015, impliquant que la Médiation de l’Eau traite exclusivement les litiges de consommation entre les consommateurs et les opérateurs de services d’eau et d’assainissement. Compte tenu de la définition des litiges de consommation donnée par l’article L151-1 du code la consommation (voir point 2 ci-dessus), on en déduit que :

• lorsque le litige entre le consommateur et l’opérateur porte sur l’exécution d’un contrat de vente ou de fourniture de services, la compétence de la Médiation de l’Eau est indiscutable ;
• à l’inverse, lorsque le litige est de nature purement règlementaire, il se situe hors champ d’intervention de la Médiation de l’Eau, en revanche le consommateur peut éventuellement s’adresser au Défenseur des Droits (ou plutôt à son délégué local puisqu’il existe actuellement 397 délégués du Défenseur des Droits répartis dans les départements) ;
• mais il existe aussi des litiges qui ne sont pas faciles à classer dans l’une ou l’autre des deux catégories précédentes (car un règlement de service de distribution d’eau potable, notamment, présente en même temps un caractère règlementaire et il définit aussi les conditions de fourniture de l’eau potable aux usagers, ce qui l’apparente à un document contractuel et d’ailleurs les règlements des services d’eau potable sont soumis à certaines dispositions figurant dans le code de la consommation, telles que les dispositions relatives aux clauses abusives en particulier).

NB : Le Défenseur des Droits est chargé de plusieurs missions, parmi lesquelles figure celle d’améliorer les relations entre les services publics et leurs usagers ainsi que celle de faire respecter les droits de ces usagers : pour davantage de précisions, consulter le site www.defenseurdesdroits.fr/

Plus concrètement, voici quelques exemples (non exhaustifs) :

• lorsqu’un abonné se plaint de la mauvaise qualité de l’eau à son robinet, ou d’une erreur de facturation, c’est un litige concernant le contrat de vente d’eau à l’abonné, ce qui correspond à un litige de consommation qui entre dans le champ d’intervention de la Médiation de l’Eau ;
• lorsqu’une demande de nouveau branchement est rejetée, ce qui équivaut à un refus d’accès au service d’eau potable, il ne s’agit pas d’un litige contractuel, puisqu’aucune relation de ce type n’existe entre le service et le candidat-usager, et il s’agit d’un problème de droit d’accès à un service public ; l’intervention de la Médiation de l’Eau ne parait donc pas juridiquement fondée dans ce cas, mais le Défenseur des droits (ou son délégué local) pourrait être saisi ;
• lorsque les contestations sont relatives aux actes administratifs (délibération fixant les tarifs, le mode de gestion, l’attribution d’un contrat ou d’un marché, le règlement du service, …), elles ne sont pas de nature contractuelle, et elles n’entrent donc pas dans le cadre d’une obligation de permettre au consommateur de faire appel à la Médiation de l’Eau.

Dans certains types de situations, il pourra quelquefois être malaisé de déterminer si le litige relève de l’obligation de médiation ou non. Vraisemblablement, l’expérience pratique apportera progressivement des réponses aux différents cas.

• Cas particulier de l’assainissement non collectif

Les SPANC exercent une mission obligatoire de contrôle des installations d’ANC qui revêt évidemment un caractère règlementaire. Cette mission n’est pas de nature contractuelle, le SPANC n’intervient pas à la demande des propriétaires des installations d’ANC, ceux-ci ayant la double obligation de permettre au SPANC de procéder aux contrôles et de réaliser certains travaux prescrits par le SPANC. Les litiges qui peuvent survenir au sujet du contrôle des installations d’ANC ne relèvent donc pas de l’obligation de proposer une médiation de la consommation, ils entrent au contraire dans le champ de compétence du Défenseur des Droits.

En conséquence, les SPANC dont l’activité est limitée aux seules missions de contrôle des installations d’ANC ne sont pas soumis aux obligations en matière de médiation (pas d’obligation d’information des usagers du SPANC à ce sujet, ni d’accepter l’intervention de la Médiation de l’Eau en cas de demande d’un usager). Ceci étant, l’absence d’obligation ne signifie pas que la Médiation de l’Eau ne puisse pas intervenir si les deux parties l’acceptent (usager et collectivité responsable du SPANC).

Le cas des SPANC qui, en plus du contrôle des installations d’ANC, exercent des missions en matière de construction, réhabilitation ou entretien de ces mêmes installations est totalement différents vis-à-vis des nouvelles règles relatives au droit d’accès à une médiation pour les consommateurs. Cette deuxième catégorie de SPANC fournit aux propriétaires d’installations d’ANC les mêmes types de prestations que les professionnels du secteur (AMO, maitre d’œuvre ou entrepreneur), et il s’agit manifestement de prestations de nature contractuelle et commerciale. Il s’ensuit que les litiges relatifs aux missions des SPANC en matière de construction, réhabilitation ou entretien d’installations d’ANC sont sans aucun doute des litiges de consommation, ce qui entraine, pour les SPANC concernés, toutes les obligations en matière de médiation, notamment celle d’informer les usagers du SPANC de la possibilité de demander l’intervention de la Médiation de l’Eau (avec laquelle la collectivité responsable du SPANC devra donc passer une convention de partenariat et de prestation, sauf si elle fait appel à une autre médiation satisfaisant toutes les conditions légales).

•  Dans quels cas le service d’eau ou d’assainissement peut-il refuser l’intervention de la Médiation de l’Eau lorsqu’elle est demandée par un consommateur ?

Nous avons déjà vu que l’article L152-2 du code de la consommation énonce une liste de situations dans lesquelles un médiateur ne peut pas intervenir (voir point 5 ci-dessus). Les services d’eau et d’assainissement pourront bien entendu s’appuyer sur ces dispositions pour refuser une demande de médiation lorsqu’elle est injustifiée.

Hormis les dispositions de son article L152-2, le code de la consommation ne prévoit pas explicitement la possibilité, pour un professionnel, de refuser une demande de médiation présentée par un consommateur. Dans l’attente d’une jurisprudence future qui précisera sans doute ce point, il semble donc que les seuls motifs légaux pour opposer un refus à une telle demande sont ceux de l’article L152-2 du code de la consommation. D’ailleurs, la directive européenne 2013/11/EU prévoit, dans son article 9, la possibilité de se retirer des procédures de médiation pour les seuls consommateurs, mais non pour les professionnels qui ne paraissent donc disposer que d’une marge de manœuvre limitée pour se désengager d’une procédure de médiation lorsqu’elle a été enclenchée par un consommateur.

En toute hypothèse, les services d’eau et d’assainissement devront utiliser avec circonspection  la possibilité de refuser une demande de médiation d’un consommateur, celui-ci pouvant alors saisir le tribunal compétent. Dans ce cas, il est vraisemblable que le juge demandera au professionnel de justifier les raisons de son opposition à l’intervention du médiateur, et une absence de motif considéré comme sérieux par le juge risque d’être retenue comme un indice de mauvaise foi du professionnel.

• Quelles sont les modalités d’intervention de la Médiation de l’Eau ?

La Médiation de l’Eau traite exclusivement les litiges concernant des collectivités qui ont passé avec elle une « convention de partenariat et de prestation ». Donc, lorsqu’un consommateur s’adresse à la Médiation de l’Eau au sujet d’un litige avec un service d’eau ou d’assainissement, il va être vérifié si le service a effectivement« conventionné » avec  la Médiation de l’Eau. Si ce n’est pas le cas, celle-ci peut prendre contact avec ledit service pour lui proposer une telle convention, condition préalable au traitement du litige.

Lorsque le service est bien « conventionné », la Médiation de l’Eau doit s’assurer, avant de traiter le dossier, que celui-ci a fait l’objet d’un recours interne préalable (auprès du service « réclamation » ou des élus désignés à cet effet par exemple). En outre, elle informe le service avant d’intervenir au sujet des conditions dans lesquelles se déroule la médiation, et notamment les conditions financières, et elle lui laisse la possibilité de s’opposer à la médiation (en principe seulement si le litige entre dans les cas prévus à l’article L152-2 du code de la consommation). En effet, la médiation est obligatoirement gratuite pour le consommateur (comme on l’a vu ci-dessus), mais les frais correspondant sont à la charge du professionnel (en l’occurrence le service d’eau ou d’assainissement).

La Médiation de l’Eau ne reçoit aucune subvention (ou autre forme de contribution) de l’Etat ou de l’Union européenne. Outre le Médiateur de l’Eau lui-même (qui est aujourd’hui M. Dominique BRAYE, sénateur honoraire), la Médiation de l’Eau repose sur une association loi de 1901 (sans but lucratif) qui comporte actuellement un effectif de quatre collaborateurs : un directeur, deux juristes, une secrétaire. Il y a donc des frais de fonctionnement qui doivent être équilibrés par le paiement des interventions de médiation effectuées, lesquelles sont donc facturées aux services d’eau et d’assainissement concernés, selon un barème adopté annuellement. Le tarif varie en fonction de la nature de l’intervention : certains litiges peuvent être résolus par une simple fourniture d’informations complémentaires aux consommateurs, d’autres litiges impliquent l’examen de dossiers plus compliqués.

Barème des prestations 2016

Abonnement annuel : fonction du nombre d’abonnés eau ou assainissement gérés par le service :

moins de 10 000 abonnés	300 €HT
entre 10 000 et 25 000 abonnés	500 €HT
plus de 25 000 abonnés	500 €HT + 0,012 €HT / abonné au-delà de 25 000

Prestations

Saisine	50 €HT
Instruction simple	130 €HT
Instruction complète	320 €HT

La procédure de médiation est écrite. Après avoir demandé les informations nécessaires aux deux parties, la Médiation de l’Eau leur fournit soit des indications complémentaires, soit un avis, soit une proposition de solution qui vise à trouver un règlement amiable du litige. Les deux parties sont ensuite libres d’utiliser les éléments fournis par la Médiation de l’Eau comme ils l’entendent.

• Quel est l’impact des nouvelles obligations en matière de médiation selon le mode de gestion ?

Lorsque la collectivité a fait le choix de la gestion publique, c’est l’opérateur public (régie, SPL) qui a la charge de mettre en œuvre directement les obligations en matière de médiation : adhésion à la Médiation de l’Eau (sauf exception, si la collectivité dispose d’un autre médiateur), information des usagers qu’ils peuvent recourir gratuitement à la médiation (après épuisement des recours possibles auprès de l’opérateur local), réponse aux questions de la Médiation lorsqu’elle intervient et paiement des factures correspondantes.

En cas de délégation de service public, la collectivité n’est pas en première ligne puisque les obligations susmentionnées incombent au délégataire (sauf disposition spécifique dans le contrat de délégation). La collectivité délégante commettrait toutefois une grave erreur si elle se désintéresse totalement de ce sujet. Elle est en effet organisatrice du service public et la satisfaction des attentes des usagers est l’un des aspects qui doit recevoir toute son attention. La collectivité délégante doit donc obtenir que le délégataire lui fournisse toutes les informations relatives aux interventions de la Médiation de l’Eau : nombre de litiges dont la Médiation de l’Eau est saisie, nature de ces litiges, propositions formulées par la Médiation de l’Eau, proportion de litiges non résolus à l’issue de la médiation, … Ce seront de précieux indicateurs pour évaluer le niveau de satisfaction des usagers ainsi que les efforts réalisés par le délégataire pour éviter les litiges.

Depuis mars 2016, la FNCCR fait partie officiellement de l’association Médiation de l’eau, conformément aux décisions prises par les instances statutaires de notre Fédération et de la Médiation de l’eau.

Nous invitons donc dès à présent nos adhérents gestionnaires publics des services d’eau et d’assainissement à se mettre en conformité avec la nouvelle législation imposant la mise en place d’un dispositif de médiation de la consommation pour les litiges relatifs aux usagers de ces services en signant une convention de partenariat avec cette médiation. (cf. ci-après modèle de convention et ses annexes approuvés par le CA de la Médiation de l’eau le 3 février 2016)

Avec des présentations relatives à la Médiation