Ressources en eau

Feuille de route - Groupe national Captages - contributions FNCCR

Groupe national Captages - contributions sur la feuille de route proposée par les Ministères de la santé, l'agriculture et la transition écologique : avis et priorités


Suite à la concertation nationale réalisée en 2016 autour d’ateliers thématiques sur la protection des captages d’eau potable, les ministères de l’Agriculture, de la Transition Ecologique et de la Santé ont proposé le 6 octobre 2017 une feuille de route visant tous les acteurs, pour qu’ensemble nous contribuions à la progression de la « politique captages ». Cette feuille de route devrait aboutir à une instruction ministérielle visant à redynamiser, à l’échelle locale, les démarches « captages ».

Pour élaborer puis présenter leurs 90 propositions, les Ministères se sont appuyés sur les synthèses des discussions de chaque atelier thématique voire de propositions de certaines parties prenantes, notamment la FNCCR. Ainsi, vous trouverez ci-joints les documents suivants :

En respectant la trame utilisée par les trois Ministères, nous vous proposons ci-dessous un récapitulatif des points les plus importants , selon nous, de la feuille de route. Des commentaires plus précis vous sont proposés, en complément, dans le fichier Excel en PJ à compléter.

Préambule

Les objectifs de la concertation et les recommandations qui en résultent, déclinés dans une prochaine instruction interministérielle, restent assez généraux. La FNCCR relève cependant des avancées parmi lesquelles la légitimité de la collectivité en tant que porteuse de la démarche, la prise en compte des facteurs socio-économiques du territoire concerné par le captage et l’intégration des filières agricoles dans l’analyse et le développement de la démarche. La FNCCR a toutefois exprimé sa déception quant au manque d’ambition de la feuille de route qui reste basée sur des « réflexions » et du « partage d’informations », sans intégrer de réelles évolutions ou actions concrètes. Ainsi les propositions permettront aux collectivités qui initient une démarche de protection de captage d’aborder différemment la problématique, en revanche, pour les collectivités très avancées sur le sujet, les propositions manquent cruellement d’éléments tangibles. En réponse, les Ministères rappellent que certaines de nos propositions relèvent d’autres politiques publiques et non de leur mandat qui se limite aux captages. La FNCCR maintiendra cependant ses propositions et sera attentive à ce que les réflexions proposées à moyen et long termes valorisent les outils fonciers, développent des outils financiers adaptés, voire de nouveaux outils réglementaires et traitent de la prise en compte de la politique captages dans les autres politiques publiques.

Enfin, parmi les 90 propositions, de nombreux items se recoupent au sein des différentes thématiques. Nous pensons qu’il serait plus clair de revoir le découpage en regroupant des items très proches voir similaires et ainsi avoir une meilleure lisibilité des propositions et des points clés.

Gouvernance

Les grandes lignes reprises par les Ministères portent sur la mobilisation de tous les acteurs le plus tôt possible, l’établissement d’un état des lieux partagé, le maintien d’une liberté d’adaptation locale, sans proposition concrète pour communiquer sur les enjeux de la qualité de la ressource en eau et la notion d’empreinte environnementale (notamment avec le ministère de l’éducation).

Les acteurs sont bien identifiés mais les notions de partage de responsabilités et d’engagements n’ont pas été reprises et encore moins formalisées alors que les difficultés sur les territoires sont souvent liées à ce manque de transparence. La feuille de route se limite à une proposition de charte de la gouvernance locale, l’élaboration d’un projet territorial, la Région y est cependant mentionnée comme un acteur incontournable à mobiliser (élément auquel la FNCCR souscrit).

Les objectifs portent par ailleurs sur les fonctions d’animateur, tant sur leurs formations initiales que professionnelles voire une refonte du champ de leurs missions.

A ce propos, les 11e programmes des Agences de l’eau sont débattus en ce moment au sein des comités de bassin. La FNCCR alerte donc les élus présents au sein des comités de bassin pour qu’ils réagissent dès maintenant sur les orientations prévues au regard des restrictions budgétaires et de moyens humains qui se profilent avec cette nouvelle programmation. Les aides apportées aux collectivités pour la politique captages pourraient s’en trouver fortement réduites (notamment le soutien aux emplois d’animateurs).

Pour concilier le plafonnement des recettes des agences et l’incitation des collectivités à s’impliquer dans les démarches de protection de la ressource, une piste de réflexion (que vous soumet la FNCCR) pourrait consister en un dispositif permettant une diminution des redevances prélèvement si la collectivité est fortement engagée dans des actions de prévention.

Sciences humaines et sociales

L’intégration d’outils méthodologiques des sciences humaines et sociales aux démarches de protection des captages est approuvée par la FNCCR, bien qu’elle concerne des projets futurs. Nous relevons la nécessité de conserver un accompagnement des agences de l’eau sur ce type de méthode et la mise à disposition au niveau national d’une boite à outils fonctionnelle pour les acteurs du territoire. Le rôle des animateurs et l’évolution de leurs postes ont été relevés, la FNCCR souhaite insister sur l’urgence d’initier la Mission CGAER – CGEDD sur le thème de leur professionnalisation. Ils ne doivent pas limiter leurs actions au seul contrôle de l’application de la réglementation en lieu et place des services de l’Etat d’une part et des engagements (volontaires) des différents acteurs à la place du COPIL, d’autre part.

Filières et développement économique

La prise en compte des acteurs des filières (sur l’ensemble de la chaine) est essentielle et les réflexions proposées par les Ministères vont dans le bon sens. L’instruction ministérielle devrait donner quelques outils aux Préfets pour développer des démarches allant vers de réels projets de territoire (avec des objectifs de valorisation des productions et de développement de niches locales).

La FNCCR insiste cependant sur la nécessité de revoir quelques orientations de la politique agricole actuelle pour mieux prendre en compte la politique captages dans l’économie agricole, comme par exemple :

  • Revoir la notion de compensation au profit d’un objectif d’autonomie financière de l’exploitation agricole à terme (et adapter alors les outils à disposition pour que la durée de l’aide au changement de pratiques soit proportionnée mais limitée) ;
  • Raisonner en termes de marges et de qualité et non plus en rendement à l’hectare ;
  • Identifier les leviers de développement de filières courtes et travailler sur les cahiers des charges des transformateurs/distributeurs qui vont parfois à l’encontre de la protection des sols et des ressources en eau, c’est notamment le cas des grandes cultures partant à l’export ;
  • Revoir les conditions d’autorisation de mise sur le marché de produits (fertilisant, traitement) qui vont ensuite provoquer des pollutions difficilement maitrisables dans nos sols et nos ressources en eau.

De nombreuses actions proposées par la FNCCR dans son document de décembre 2016 n’ont pas été reprises et seraient pourtant prioritaires: la mise à disposition d’un document explicatif des règles européennes en matière de concurrence et l’élaboration d’un document cadre juridique pour le développement de marchés locaux.

Notons cependant que les Ministères envisagent d’instaurer un appel à manifestation d’intérêt, qui sans permettre d’obtenir des financements, pourrait aboutir à l’identification de nouveaux mécanismes de financement.

Ce dispositif pourrait être croisé aux conclusions des Etats généraux de l’alimentation voire des projets d’étiquetage valorisant les produits répondant à un cahier des charges « environnementalement compatible ».

Efficacité des plans d’actions

La feuille de route reprend un certain nombre de rappels méthodologiques et d’outils existants permettant conjointement une meilleure efficacité des plans d’actions. Les propositions à moyen et long termes relèvent plus de la capitalisation de références et guides, certes utiles, mais qui ne permettent pas, en l’état, de lever les blocages existants.

La FNCCR attend toutefois de ces propositions des Ministères deux avancées: d’une part l’évolution des systèmes de production agricole (y compris les filières) à bilan économique constant (cf. propositions ci-dessus) et d’autre part la mise à disposition des données d’exploitation agricole (sujet sensible bien qu’indispensable), les propositions comprennent d’ailleurs l’hypothèse d’une licence ou d’un conventionnement dédié. De notre point de vue, l’efficacité d’un plan d’actions ne peut s’affranchir d’une transparence et d’une lisibilité des actions de chacune des parties.

Il nous semble important de d’abord veiller au respect des règles de l’art (mode, zone et temps de pulvérisation des produits, doses appliquées, état des cuves de rinçage, etc.) et d’inciter à des évolutions des pratiques, notamment la diversification des assolements et l’allongement des rotations rarement proposés dans les plans d’actions.

Grandes aires d’alimentation de captages

Les discussions en atelier ont été très limitées sur cette thématique du fait du manque de moyens, du peu de maitres d’ouvrage concernés et des disparités d’approches. La feuille de route se limite à proposer un test de la méthode INRA développée dans le guide DTPEA sur des grandes AAC et capitaliser des retours d’expériences. Sur ce sujet, la FNCCR insiste sur le rôle de l’Etat et sa responsabilité dans le pilotage des démarches de grandes AAC. A l’échelle locale, l’Etat est le chef de file légitime pour la mise en place d’un plan d’actions échelonné et suffisamment ambitieux pour répondre aux objectifs de résultats de la France auprès de l’Union Européenne notamment dans le cadre de la DCE et de la Directive Nitrate. La Fédération attend de l’Etat une présence active, notamment une assistance auprès des acteurs (dont les collectivités) en vue de les doter des moyens nécessaires à la mise en oeuvre des actions puis un contrôle.

La FNCCR avait en outre émis l’idée d’inciter à la création de GIEE avec un système de prime ou de garantie permettant de valoriser les engagements du groupement d’agriculteurs et de compenser les fluctuations annuelles de leurs recettes. La réflexion pourrait porter sur l’élaboration d’un tel outil à moyen terme.

Outils financiers

Les propositions vont dans le bon sens mais se bornent à rappeler les outils et émettre des pistes de réflexion. La FNCCR va reformuler ses propositions qui se composent d’actions spécifiques et concrètes comme :

– la rédaction d’un guide récapitulant les aides européennes mobilisables et le cadre réglementaire dans lequel elles s’inscrivent ;

– la possibilité de faire évoluer les MAEC au travers des PDRR (avec une homogénéisation des critères par AAC à cheval sur plusieurs régions notamment), du document cadre national et le portage par l’Etat des évolutions requises au niveau européen.

– une assistance effective des Ministères (notamment l’agriculture) dans l’élaboration puis l’instruction de MAEC hors document cadre.

La FNCCR avait formulé d’autres propositions qui n’ont pas été reprises parmi lesquelles l’introduction d’une prime proportionnelle à la performance environnementale plutôt qu’un paiement pour service environnemental, l’élaboration de plans d’actions pluriannuels individualisés par exploitation, le financement par la caisse des dépôts de l’avance de trésorerie nécessaire au paiement des MAEC dans les délais. Nous insisterons pour que ces démarches puissent être intégrées aux réflexions de moyen terme, au regard d’autres pistes portées par d’autres acteurs et axées sur la notion de « contrat de prestation environnementale ».

Outils fonciers

Les recommandations formulées comme l’état des lieux des outils existants hors acquisitions foncières sont utiles. Les Ministères souhaitent toutefois favoriser la contractualisation à l’acquisition, les propositions visent à étudier les freins aux outils correspondants et en développer de nouveaux (tels que les Obligations réelles Environnementales).

Sur le moyen terme, la FNCCR se réjouit que les Ministères aient retenu les propositions de mise en compatibilité des schémas directeurs agricoles (bien que dans un premier temps, il ne s’agisse que d’une mission CGEDD-CGAAER) avec les enjeux sanitaires et environnementaux (notamment avec les SDAGE) et la nécessité, pour les SAFER, de mieux prendre en compte les enjeux de protection des ressources en eau dans l’utilisation de leur droit de préemption (notamment en permettant aux services de l’état participant aux comités techniques des SAFER d’identifier les zones à enjeux eau et de se positionner en conséquence). En revanche, nous regrettons qu’il ne soit nulle part question de reconnaître que la protection des captages d’eau potable justifie, sur le principe de l’intérêt général, la priorisation de la candidature d’une collectivité lors des appels à candidats par les SAFER, pour une acquisition foncière.

Outils réglementaires

La feuille de route (notamment les propositions à court terme) n’apporte aucune plus-value, elle se borne à rappeler les dispositifs réglementaires existants et leur articulation ainsi que les missions de l’hydrogéologue agréé. En revanche, la FNCCR sera attentive aux propositions retenues à moyen/long termes qui portent sur la simplification de la procédure de DUP en cas de modification des périmètres de protection des captages, la possibilité d’officialiser le périmètre de l’AAC et l’évolution des dispositifs ZSCE (en l’élargissant à d’autres activités) et ZAR (en l’articulant avec la protection de la ressource).

En revanche, il n’est pas proposé de réflexion de fond sur la protection réellement attendue d’un PPC, maintenant ainsi la conjugaison de ces deux dispositifs AAC et PPC. En outre, la FNCCR rappelle l’importance de permettre au préfet, ou aux services déconcentrés de l’Etat, de disposer des moyens de contrôler les actions devenues obligatoires.

Enfin, la FNCCR avait complété ses propositions d’actions préventives comme la régulation des autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires pour éviter des retrouver des molécules actives dangereuses dans les eaux. Ces pistes ne sont malheureusement pas abordées dans la feuille de route.

La Fédération maintiendra cependant sa position qu’elle complétera d’une proposition de mutualisation des différentes mesures/analyses réalisées pour caractériser l’état des milieux.

La nouvelle feuille de route – suite aux retours des différentes parties prenantes – a été transmise en janvier 2018 : voir l’article référent. Elle prend en compte un certain nombre de remarques formulées par la Fédération.

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